Det är relativt lätt att se typiska slöserier (eller onödig efterfråga) i myndighetsutövning, men det är svårare att själv kunna se hur dessa hänger ihop med olika systemfaktorer. Två forskare från Karlstads universitet, Martin Fransson och Johan Qvist har i flera intressanta studier djupdykt i frågan. I nyligen utkomna forskningsrapporten Onödig efterfrågan inom Skatteverket har de djupstuderat onödig efterfrågan i myndighetens olika servicekanaler: telefonen, mejlen och möten på  kontoren. De presenterar intressanta fakta som är värda att ta till sig inte bara för Skatteverket utan alla i offentlig sektor. I det här inlägget berättar jag om några delar av studien, men det finns fler godbitar om någon vill fördjupa sig ytterligare (se länken ovan).

Synen på flöden

Inledningsvis beskriver forskarna skillnaden mellan flödessyn och styrning på delar:

Den som betraktar flöden, ax till limpa – från det att behovet uppstår till dess att det tillgodosetts – kan upptäcka att ett och samma ärende exempelvis kan ha orsakat två telefonsamtal, ett mejl och ett besök på ett kontor. I stället för att betrakta det som fyra separata transaktioner så finns det potential i att se att det i grunden är ett och samma ärende som kanske skulle kunna ha hanterats med hjälp av ett enda telefonsamtal. Var och en av de tre senare interaktionerna är kanske i grunden ett resultat av tidigare, misslyckade försök. Så länge ingen letar efter sambanden mellan de fyra interaktionerna, kommer de att betraktas som fyra separata enheter av ”arbete som ska utföras”. De kommer att bokföras och ligga till grund för till exempel budgetering, bemanning och målstyrning.

Det här är en viktig komponent – att lära sig förstå sitt flöde för att kunna förbättra det. Ser man bara delarna i en statistikredovisning -kostnaderna för telefon- mejl- och besökshantering – är det enkelt att hamna fel.

Styrningen kan skapa onödig efterfråga

En systemfaktor som förorsakar många slöserier (onödig efterfråga) är sättet att styra. Forskarna förklarar på ett enkelt sätt hur målstyrning i sig leder till mycket onödig efterfråga på myndigheter.

Ett typiskt exempel är en chef som ansvarar för att hantera inkommande telefonsamtal till en stor myndighet. Chefen har x samtal som ska hanteras med y resurser. Från överordnad nivå läggs ett ”effektivitetskrav” på verksamheten. Alla chefer förväntas bidra till att minska kostnaderna. Vad gör chefen? I farans riktning ligger att chefen genom ett överslag räknar ut hur mycket snabbare varje telefonsamtal behöver gå för att kunna dra sitt strå till stacken. Chefen styr sedan sina anställda genom att sätta ett mål för hur lång tid varje samtal bör eller får ta. De anställda svarar upp mot de nya kraven och varje samtal kan nu hanteras med färre resurser.

I enlighet med vad som tidigare diskuterats om effektivitet och avvägningen mellan kvalitet och kvantitet har det i själva verket inte åstadkommits någon effektivisering. De medborgare som upplever att värde inte uppstod under det allt för korta samtalet söker sig andra vägar. De kanske ringer en gång till, mejlar eller besöker ett kontor. Detta är såklart till nackdel för den som söker hjälp, men också kostnadsdrivande för myndigheten som helhet.

Att det finns stora problem med sådan här styrning har jag också varit inne på i tidigare inlägg (se t.ex. detta).

I forskningsrapporten försöker forskarna hitta andra vägar att minska den onödiga efterfrågan än traditionell målstyrning. Det centrala i slutsatserna är att kunskap om systemfaktorer som ligger bakom den onödiga efterfrågan ger möjlighet att åtgärda de problem som är mer substantiella. Genom att förstå orsakerna kan myndigheterna på så sätt välja strategi vad som kan åtgärdas.

Bristande helhetssyn inom myndigheter

Inte oväntat finns problem inom myndigheter där ena delen inte vet vad den andra gör.  I rapporten ges massor av intressanta exempel, t.ex. detta som rör servicekontorens roll att ta emot olika handlingar som uppges behövas i andra delar av myndigheten.

Kunden som är chilensk medborgare har vid ett tidigare besök lämnat in en anmälan om flyttning till Sverige. Nu har han varit i kontakt med den handläggare som handlägger hans ärende och blivit ombedd att besöka servicekontoret för att komplettera ärendet genom att lämna in en kopia av sitt beslutsbrev om uppehållstillstånd från Migrationsverket. Följaktligen skickas vid besöket en kopia av beslutsbrevet iväg till kundens handläggare.

Utifrån den information som ges är det inte … lätt att säga vem som felar. Av någon anledning behöver kunden inkomma med en kopia på beslutsbrevet från Migrationsverket. Flera frågor går att ställa som en konsekvens av detta. Vad tillför beslutsbrevet? Varför säkrade inte servicekontorets personal denna information redan vid det första besöket? Har inte Skatteverkets handläggare tillgång till den information som finns i beslutsbrevet på annat sätt? Varför ber inte handläggaren kunden att skicka informationen direkt till sig? Vad tillför det nya besöket på servicekontoret?

Exemplet visar att uppgifter begärs in slentrianmässigt och hanteras av många olika delar i en myndighet. Personalen i Servicekontoret verkar inte vara insatta i vilka handlingar som behövs, vilket leder till många extra varv i handläggningen. Går processen att förbättra? Svaret är givetvis ja – myndigheten kan se över sina egna flöden.

Bristande helhetssyn mellan myndigheter

Forskarna pekar också på vikten av att myndigheter förstår att deras egna system också kommer påverka andras system. Borde inte myndigheter bli bättre att ta in den aspekten före system utformas? är en fråga som ställs.

Myndigheter ser ofta problem som förorsakas av andra myndigheters beteenden. Man oroas och vill göra något åt problemet men det kräver insatser främst från de andra myndigheterna. Man äger alltså inte problemet själv. Och då är det svårt att gå framåt. Forskarna ger ett exempel på just detta från Skatteverkets ledningsgrupp:

Ledningsgruppen framhöll att Skatteverket ville minska användningen av fysiska personbevis. De berättade att det sedan flera år tillbaka finns system som gör att andra myndigheter själva kan hämta den information som krävs utan att medborgarna … används som ”brevbärare”. Ledningsgruppen var bekymrad över att det varje år fortfarande efterfrågades cirka 2 700 000 personbevis till en kostnad av kanske 25 kronor per styck. De menade att något måste göras.

Skatteverkets ledningsgrupp förstod att efterfrågan uppkom för att andra myndigheter krävde fysiska personbevis i sin handläggning. Ett antagande var att andra myndigheters handläggning också behövde avbrytas för att man där måste vänta in ett papper som fanns elektroniskt (och därför borde kunna hämtas direkt av den andra myndigheten). Kunde forskningsresultaten hjälpa till att hitta en lösning i dilemmat.

Forskarna antog utmaningen från ledningsgruppen. Den läsvärda rapporten ger flera exempel på hur andra myndigheter – bl.a. ambassader och Migrationsverket – krävde in fysiska personbevis (som ibland också behövde scannas in till de elektroniska akterna hos myndigheten). Genom att forskningsprojektet satte ljus på slöserier rättades en del ut, eftersom andra började reflektera över sitt beteende. Men vägen var inte enkel och självklar ens när forskarna visade på slöserierna. Detta eftersom myndigheterna styrs i stuprör och deras framgångar mäts i förhållande enbart till det egna uppdraget.

Forskarna drar därför följande slutsats som är värd att fundera över:

Skatteverkets flerfaldiga och mångåriga försök att åtgärda problemet är bara ett av många exempel på hur svårt det kan vara att förmå en annan myndighet att investera i förändring som inte tydligt gynnar uppdraget och som inte kan redovisas till regeringen som en uppnådd prestation. Förändringar som vore bra för medborgare och för statsförvaltningen som helhet stoppas av de ”stuprör” som i detta fall är mycket påtagliga. Det uppstår ett slags investeringsparadox. En möjlig men lite naiv ståndpunkt är att Migrationsverket och andra, vars verksamhet bygger på personbevis, har haft ett alltför introvert synsätt som gjort att den egna verksamheten har framstått som det enda viktiga. De tycks länge ha bortsett från att det arbetssätt som de själva tycker är praktiskt, kostar stora pengar och förstör för andra. Med den egna myndigheten som enda referenspunkt framstår arbetssättet som effektivt. Men vad som är effektivt för den egna organisationen är inte alltid bra för systemet som helhet.

Forskarnas lösning är att regeringen måste se över sin styrning. Genom att varje myndighet (också delar i regeringskansliet som ambassaderna är) själva bestämmer om de ska ha papperskopior eller hämta uppgifter från register uppstår merarbete som årligen kostar staten stora resurser. Regeringen kan också behöva fundera på lagstiftning om sekretess och register.

De myndigheter som efterfrågar personbevis bär ett ansvar men det är ”regeringens långa arm” som har varit den huvudsakliga systemfaktorn bakom den onödiga efterfrågan på personbevis. Enligt den svenska traditionen ska regeringen hålla sig på armlängds avstånd från de självständiga myndigheterna. I detta och många liknande fall, har armen varit så lång att regeringen kan sägas ha försummat det ansvar den har enligt regeringsformen. Bara regeringen har inflytande över hela systemet. Och bara regeringen kan beordra de berörda att umgås till dess att problemet har lösts.

Forskarna lägger det yttersta ansvaret på regeringen. Styrningen av myndigheter sker idag i olika stuprör av olika ministrar.

Kanske dags att ta till sig klokskaper från tidigare statliga utredningar som Styrutredningen (2007) och  Innovationsrådet (2013) levererat på uppdrag av tidigare regeringar. Till dess får vi hoppas på bättre samarbete inom och mellan myndigheter – rätt mycket stolligheter går att åtgärda om bara viljan finns.