”Most people imagine that the present style of management has always existed, and is a fixture. Actually, it is a modern intervention: a prison created by the way in which people interact.”

W. Edwards Deming
 

 

Jag kom att tänka på det citatet när jag läste en intressant rapport Bortom IT – Om hälsa i en digital tid från Institutet för framtidsstudier. I rapporten finns flera artiklar skrivna utifrån innovation och systemsynstänk med förslag på hur vi ska bryta oss fria från det W Edward Deming kallar ett ”fängelse” skapat genom vårt sätt att agera. Det är en viktig ansats i en tid då många organisationer är mer och mer omvärldsberoende och behovet av flexibilitet och förändring ökar.

Dagens organisationer påverkas i stor utsträckning av vad andra organisationer gör och vad som händer i övrigt i samhället, men detta får sällan får genomslag i styrfilosofi och organisationsdesign. Ofta betraktar man problemlösning som en linjär fråga där man kan hitta enkla samband mellan t.ex. orsak-verkan. Med en sådan förenklad syn missar man att många förändringar också påverkas av hur andra aktörer i systemet (både interna och externa) agerar. Strategiskt tänkande präglas alltså i stor utsträckning fortfarande av Taylorism istället för systemsyn.

Många organisationer har på grund av detta inte helhetssyn utan drabbas istället av silotänkande och interna maktkamper. I en artikel i rapporten (”Staten som omöjliggörare” av Anders Ekholm) beskrivs hur styrningen på den allra högsta statliga nivån – regeringskansliets – också är fast i ett skadligt silotänkande, vilket både får effekter på nya lagars effektivitet och styrkulturen inom staten. Anders Ekholm redovisar i artikeln en in många avseenden dyster syn på effektiviteten i den statliga styrningen vilket han beskriver utifrån flera målande exempel från sin tid som analyschef på Socialdepartementet.

Nedan tar jag med två intressanta exempel från artikeln som kanske kan inspirera till reflektion över hur din egen organisation styrs.

Exempel 1 – sämre beslutsunderlag inför viktiga politiska beslut

Apoteksreformen var och är en reform som diskuteras ofta. Ett aktuellt diskussionsämne  är att priserna ökat efter reformen (se bl.a. en ledare i DN från januari i år). Det är därför intressant att läsa Anders Ekholms beskrivning av hur analysarbetet inför reformen omöjliggjordes av silotänkandet (och vad analytikerna istället använde sin arbetstid till):

Som analyschef på socialdepartementet hade jag ansvar för att analysenheten skulle bistå omreglerandet så att allt blev så bra som möjligt. Vi var bland annat involverade i prismodellen. Hur skulle nivån för receptbelagda läkemedel sålda över disk sättas? Vilka marginaler skulle tillåtas, och framför allt, hur mycket ersättning skulle ett apotek få för att de säljer ett läkemedel? —

—

Något år innan arbetet med apoteksomregleringen skulle starta, påbörjade jag arbetet med att få läkemedelsregistrets data pålagt i FASIT, för att kunna göra kalkyler på fördelnings- och statsbudgeteffekter av olika prismodeller. Arbetet inleddes som det brukade, med att den mycket kompetenta simuleringsenheten på SCB fick i uppdrag av Regeringskansliet att utveckla en ny modul för hantering av läkemedelskostnader. SCB tog sedan kontakt med Socialstyrelsen (SoS) som är registerhållare för läkemedel.

SoS vägrade först med hänvisning till att politikerna inte skulle vilja ta risken att ha känsliga data. Eftersom uppgifterna är anonymiserade och endast skulle hanteras av en liten grupp personer på departementet, hade politikerna inga sådana invändningar – tvärtom – de var ytterst måna om att få en så bra genomlysning av omregleringen som möjligt. De berättade detta för SoS som beslöt att lämna ut data till SCB. Men endast om uttagna läkemedel. Det går inte att få ut uppgifter om personer som inte hämtat ut förskrivna läkemedel. Ur ett jämlikhetsperspektiv skulle det förstås vara extremt intressant att se vilka kategorier av personer som inte hämtar ut läkemedel. Man skulle t.ex. vilja göra analyser på om det är vanligare bland folk med lägre inkomster att inte hämta ut, eller om det är vanligare att man inte hämtar ut om man får förskrivningen precis innan den 25e i månaden. Men detta är än nu mer förbjudet. Det är till och med så att dessa data raderas efter arton månader, så att det verkligen säkerställs att man inte ska kunna forska eller veta något om den kanske viktigaste delen i  läkemedelsprocessen, att faktiskt hämta ut läkemedlet, vid sidan av att faktiskt ta läkemedlet.

Nu skred emellertid SCB:s jurister till verket och sa att de vägrade ta emot dessa data. Anledningen var att det rörde sig om hälsodata och det hade de inget författningsstöd för att hantera, hävdade de. Givetvis hade SCB hanterat hälsodata tidigare på rutinmässig grund, t.ex. data om sjukskrivning, psykisk ohälsa osv. i en lång lista, men det kan det ju vara svårt för en verksjurist att veta något om verkets olika arbetsområden. Efter en väldigt lång och segdragen diskussion gick så småningom även juristerna med på att de skulle kunna hantera dessa data och sade sig vara redoatt ta emot den.

Då ändrade sig Sos som, efter en ny tolkning av lagen, fann att det inte fanns något lagstöd för att lämna ut dessa data till SCB. Efter ytterligare en lång och långsam runda med Sos, ändrade man sig igen, och fann nu igen att det trots allt fanns lagstöd, man kunde lämna ut data till SCB. Livet leker, tänkte analyschefen. Äntligen har förnuftet och rationaliteten segrat!

Då ändrade sig SCB igen. De ansåg sig inte längre kunna hantera dessa data. Nu var det själva samkörningen enligt PuL som upplevdes som problemet. Så om departementet tog emot data med personnummer och att vi själva samkörde data dåskulle det vara bra.

Resultatet blev alltså paradoxalt nog att man för att rädda integriteten måste sprida personnummerbelagda data till ytterligare användare, låt vara endast en handfull men ändå en grupp individer som inte hade något som helst behov av personnummer.

Som analytiker hanterar vi grupper av människor, men vi behöver mikrodata – data om varje individ – för att se vilka grupper som ska hanteras. Det går aldrig att med moderna metoder hantera verkligheten utan tillgång till mikrodata. Emellertid hade tiden nu gått – ca tre år – och apoteksomregleringen var nästan klar. Så vi lade ner projektet.

Det här är ett exempel på hur regelverk, i kombination med personer som inte förstår att mikrodata behövs, och strukturer som inte är anpassade för samarbete omöjliggör utvecklingsarbete..

Exemplet stämmer väl in i slutsatserna från en OECD-rapport jag bloggade om tidigare ; hur oförmågan att inse att vi är en del av ett system får dramatiska effekter på också systemets totala effektivitet (i den rapporten var silotänket en orsak bakom finanskrisen).

Tittar man på exemplet i Anders Ekholms artikel kan man konstatera att  mycket arbetstid hos de olika statliga aktörerna lagts ner på sådant som inte skapat värde för uppdragsgivaren, regeringen (som ville veta hur den tänkta reform skulle slå på priset). Istället använde de olika aktörerna sin arbetstid till det man ibland kallar failure demand (innefattar bl.a. arbetstid som används till att hantera efterfråga som uppstår då man inte förmår leverera det faktiska värde som efterfrågas, i det här fallet analys av effekterna av tänkt prismodell).

Vad skulle hända om man reducerade arbetstid som ägnas åt failure demand och ersatte det med värdeskapande arbete? I Anders Ekholms exempel att regeringen fått sin analys. I ett vidare scenario (om hela organisationen reducerade failure demand i alla processer) skulle det självklart påverka både resursbehov  och förmågan att leverera kvalitet mycket positivt. Ändå är graden av failure demand (i Anders Ekholms exempel 100 procent av den tid de olika aktörerna ägnade frågan) sällan något som beaktas när budgetar bestäms och planering görs.

Exempel 2 – styrning och organisering som hindrar effektivitet?

Anders Ekholm beskriver också målande hur arbetet på Regeringskansliet går till:

För att förstå hur förslag tas fram inom Regeringskansliet (RK) är det viktigt att känna till begreppet ”delning” eller ”gemensam beredning”. Själva grunden till varför kommunernas, myndigheternas och landstingens verksamheter bedrivs i isolerade silos kommer från hur arbetet i Regeringskansliet utförs. Här finns extremt isolerade silos. Inte enbart mellan departement utan även inom departementen. Det är därför olika delar av socialtjänsten och hälsovården kan styras av helt olika typer av lagstiftningar trots att man kan tro att de arbetar med snarlika saker, någon sorts hälsa i vidare mening.

Varje ansvarig enhet har att bereda – ta fram – underlag till förslag till regeringsbeslut. Det kan vara mindre frågor som att utse en styrelseledamot till någon stiftelse, eller stora saker som budgetpropositionen eller särpropositioner. Regeringen fattar i storleksordningen 20 000 beslut per år, i stort och framför allt smått. Regeringen tar beslut kollektivt, dvs. kulturministern har samma ansvar för och (teoretiskt) inflytande över beslut som rör såväl barnbidrag som företagsbeskattning och hedersvåld. För att garantera att alla ministrars olika perspektiv kommer till uttryck i det gemensamma beslutet, måste man som tjänsteman därför skicka ut ett förslag till regeringsbeslut till alla som kan tänkas vilja tycka till.

På papperet låter detta som en finurlig och bra lösning för att vrida och vända på alla perspektiv och garantera att saker belyses på ett allomfattande sätt. Och det gör det ofta, det fungerar utmärkt i de allra flesta fall. Men. Alla har rätt att ensamt säga nej. Ingen kan ensamt säga ”Ja, kör!” Du kan inte gå vidare, det är tvärstopp om inte alla, verkligen alla, säger ja. Detta gör att även minsta skitperspektiv, eller någon enskild tjänstemans käpphäst, kan låsa hela processen. Alla invändningar hur små de än är, är showstoppers. Eftersom Regeringskansliet då mer är en förhandlingsorganisation så säger man gärna nej till ett förslag för att senare, då du behöver ett ja i någon annan process, kunna byta ”ja” med varandra. Detta gör att processen att få fram t.ex. ett utredningsdirektiv kan ta flera år. Kanske måste en motsträvig tjänsteman pensioneras eller så måste du samla på dig ett ja i någon annan fråga som du då kan byta. När man säger att ”ärendet bereds inom RK”, är det ofta, men inte alltid, en eufemism för att det har gått på pumpen och ligger i vänteläge.

Samtidigt som gemensam beredning kan innebära mångsidig belysning, kan det samtidigt vara en garanti för att förslagen blir verkligt urvattnade. Det är dessutom så att i tider av snabb förändring, då du kanske med nöd och näppe kan hålla jämna steg med ditt ansvarsområde, så kommer du som tjänsteman givetvis att ligga rejält efter på alla andra områden. Du kommer därför antagligen att säga nej till saker eftersom du inte förstår hur det ligger till. I tider av förändring leder alltså systemet med gemensam beredning till urvattning och motstånd, och i tider av status quo till allsidig belysning.

 Anders Ekholms exempel visar på effekterna i kulturen när organisationens olika delar inte samverkar utan konkurrerar. Hur processer låses på grund av enskilda tjänstemäns egna käpphästar eller tidsbrist. Hur förslag stoppas av taktiska skäl (man har egentligen inga rationella skäl mot förslaget men säger nej för att kunna förhandla). När kulturen präglas av silotänket är det rimligt att anta, som Anders Ekholm gör, att detta också påverkar de styrda myndigheternas kulturer. På det sättet blir det också svårare med helhetssyn hos myndigheterna (vilket exempel 1 ovan visar).

Dags börja reflektera utifrån systemtänk?

Jag tycker exemplen ovan är intressanta eftersom de tydligt visar på behovet av ett större systemtänk och vilken paradox vårt sätt att styra verksamheter innefattar! Hur höga ambitioner att åstadkomma förändring mals ner av organisationskultur (på samma sätt som Mäster Skräddare i den klassiska sagan inte levererar den önskade rocken utan enbart en föga värmande tummetott). Det är hög tid att bryta upp från gamla tänk och börja tänka nytt. Inte bara lappa och laga utan skapa morgondagens styrfilosofier som utgår ifrån systemtänkande.

Anders Ekholm är inne på en liknande tanke i sin artikel  och varnar för vilka effekter dagens styrmodell kommer att få på viktiga framtidsfrågor som digitalisering:

— Så samma regering som pratar om forskning, digitalisering, innovationsråd osv. leder en organisation vars innersta väsen är status quo, manuell hantering, rörpost.

Organisationsforskaren W. Edwards Deming har slagit fast att varje organisation är perfekt designad för att ge det resultat den faktiskt ger, och det är därför helt olika regeringar får samma resultat då det gäller digitalisering: Intet. Eller i vart fall ytterst magert.

Ska man få något verkligt att hända med digitalisering, kanske till och med driva på, då måste antagligen Regeringskansliets organisation och funktionssätt förändras.

Det är spännande tider vi lever i. Vi måste tro att om vi själva skapat ett dysfunktionellt fängelse genom vårt sätt att agera kan vi också skapa fängelsets motsats – kreativa effektiva arbetsplatser som spränger murar! På så sätt äger varje organisation sitt eget öde.

Vill du få lite inspiration att tänka vidare i de här banorna är du hjärtligt välkommen till ett frukostseminarium den 28 mars 2017. Då pratar jag och Niklas Ansgariusson om ”Styrparadoxen – om strategi, motivation och kultur i en föränderlig värld” (klicka på bilden om du vill veta mer).